Toeslagenaffaire

politieke affaire in Nederland

De toeslagenaffaire (ook wel kinderopvangtoeslagaffaire of toeslagenschandaal) is een Nederlandse politieke affaire als gevolg van onterechte fraudeverdenkingen met kinderopvangtoeslagen en de strenge terugvorderingen bij fouten. Vanaf 2017 kreeg de affaire in toenemende mate aandacht. Volgens onderzoekscommissies was de werkwijze van de Belastingdienst onrechtmatig, discriminerend en onbehoorlijk, en was er sprake van institutionele vooringenomenheid en schending van de grondbeginselen van de rechtsstaat.

Foto waarop twee rood-witte enveloppen te zien zijn, met als tekst op de enveloppen "Belastingdienst Toeslagen"
Typerende rood-witte enveloppen van de afdeling Toeslagen van de Belastingdienst

In de periode van 2004 tot 2019 ging het naar schatting om 26.000 ouders en daarmee 70.000 kinderen. Zij hadden – vaak kleine – fouten gemaakt of waren misleid door gastouderbureaus, en moesten daarom de volledige kinderopvangtoeslag terugbetalen. Veel gedupeerde ouders raakten hierdoor in de schulden, die in sommige gevallen opliepen tot tienduizenden en zelfs honderdduizenden euro's. Sommige van de gedupeerden kregen hierdoor te maken met grootschalige ontwrichting van hun leven doordat ze huis of baan kwijtraakten, psychische problemen kregen, of medisch noodzakelijke behandelingen niet meer konden betalen.

In 2019 trad hiervoor staatssecretaris van Financiën Menno Snel af. Na een parlementaire ondervragingscommissie trok voormalig minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lodewijk Asscher in januari 2021 zich terug als PvdA-lijsttrekker. Enkele dagen later diende het voltallige kabinet-Rutte III zijn ontslag in, en stapte voormalig staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes per direct op als minister.

OmvangBewerken

De toeslagenaffaire omvat een divers aantal zaken en problemen sinds de invoering van de kinderopvangtoeslag tot in ieder geval 2019. Hoewel de toeslagenaffaire pas in 2017 onder die naam bekend werd met de zogeheten CAF 11-zaak, werden ook eerder bekende zaken hieronder geschaard. Grofweg valt onderscheid te maken tussen drie problemen: strenge terugvorderingen, harde fraudejacht en het label 'Opzet/Grove schuld'.[1]

Hardheid van de fraudejachtBewerken

Naar schatting werden 2.200 gezinnen slachtoffer van een harde fraudeaanpak door het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF).[2][a] Hoewel dit team gericht was op bestrijding van fraude, werden slechts 200 dossiers daarvan overgedragen aan het Openbaar Ministerie wegens gebruik van vervalste stukken. Uit die aangiften kwamen dan weer slechts vijftien veroordelingen en acht schikkingen.[3]

Het CAF hanteerde in veel van deze zaken een groepsgewijze aanpak, waarbij het uitging van de '80/20 benadering' (80% fraudeert, 20% is onschuldig).[4] Een kwantitatieve onderbouwing daarvoor ontbrak bij de Belastingdienst en voor onschuldige ouders bleek het nauwelijks mogelijk om besluiten terug te laten draaien.[5]

In hun zaken tegen de Belastingdienst werd gedupeerde ouders rechtsbijstand ontzegd.[6]

Strenge terugvorderingenBewerken

Jarenlang werd de toeslagenwetgeving zo uitgelegd dat ook bij kleine fouten de volledige kinderopvangtoeslag terugbetaald moest worden. Hiervan werden in ieder geval 8.000 ouders slachtoffer.[2] Deze wetsinterpretatie werd jarenlang bevestigd door de Raad van State. In 2019 kwam de Raad van State terug op deze uitspraak,[7] en oordeelde dat het mogelijk was om deze interpretatie met terugwerkende kracht toe te passen.[8]

Kwalificatie 'Opzet/Grove schuld' ('O/GS')Bewerken

Normaliter kregen ouders die een schuld hadden bij de Belastingdienst een betalingsregeling. Met een betalingsregeling moeten ouders in twee jaar naar draagkracht de schuld terugbetalen, om te voorkomen dat ze onder het bestaansminimum komen. Schuld die na die periode overblijft, wordt door de Belastingdienst als oninbaar gezien. Een uitzondering hierop waren ouders waar de Belastingdienst zwaar verwijtbaar handelen vermoedde en die daardoor de kwalificatie 'Opzet/Grove schuld' (O/GS) kregen.[9] Bij een groot deel twijfelde staatssecretaris Van Huffelen achteraf of deze kwalificatie wel terecht was.[b][10]

Iedereen met een toeslagen- of belastingschuld hoger dan 10.000 euro kreeg automatisch de kwalificatie O/GS.[11] Een tijd lang was de grens hiervoor zelfs 3.000 euro.[12]

OverigeBewerken

In eerste instantie verwees de toeslagenaffaire specifiek naar de problematiek rondom de kinderopvangtoeslag. Later bleek dit ook mogelijk voor de huurtoeslag, zorgtoeslag en het kindgebonden budget te gelden.[13][14] Naar schatting gaat het bij die toeslagen om 9.000 burgers.[15] Ook bij de inkomstenbelasting bleek er sprake te zijn van het bestempelen als fraudeur op basis van profilering en vermoedens onder de codenaam project 1043.[16]

Het bewaren en gebruiken van tweede nationaliteit bleek ook een probleem. In de jaren 2012-2014 gebruikte de Belastingdienst tweede nationaliteiten als selectiecriterium bij de inkomstenbelasting, waarbij 11.236 aangiften extra gecontroleerd werden.[17] Verschillende systemen en databases van de Belastingdienst bleken niet te voldoen aan de privacywetgeving. Zo legde eind februari 2020 de Belastingdienst het fraudeopsporingssysteem Fraude Signalerings Voorziening (FSV) stil, waarin 180.000 burgers geregistreerd stonden als fraudeur, zonder dat dit geverifieerd was.[18] In het FSV stonden ook ruim 2.000 minderjarigen.[19] Bij enkele duizenden mensen werd een aantekening gemaakt van nationaliteit, medische gesteldheid en strafblad.[20] Dit systeem was, gecombineerd met zijn voorganger, al twintig jaar in gebruik.[18] Uit vervolgonderzoek bleek vervolgens dat nog vier anti-fraudesystemen van de Belastingdienst mogelijk niet voldeden aan privacywetgeving waarna deze werden stilgezet.[20] Ook de Douane bleek een systeem te hebben waarin de tweede nationaliteit ten onrechte werd geregistreerd.[21]

BeginjarenBewerken

Invoering toeslagenBewerken

Op 30 oktober 2004 trad de Wet kinderopvang in werking, waarin de kinderopvangtoeslag geregeld werd. Deze toeslag kan aangevraagd worden door werkende ouders om hun kinderen naar de kinderopvang te brengen. Ook toeslag voor opvang door gastouders is mogelijk, mits geregeld via een gastouderbureau. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is verantwoordelijk voor de wet, maar de Belastingdienst (onderdeel van het Ministerie van Financiën) is verantwoordelijk voor de uitvoering waaronder de uitbetaling en fraudebestrijding.[c][8]

In 2005 werd ook de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) ingevoerd, die algemene bepalingen over alle toeslagen bevat. De wet kon zo worden uitgelegd dat bij onregelmatigheden de toeslagen op nul werden gezet en uitbetaalde voorschotten terugbetaald moesten worden. Een gebruikelijke hardheidsclausule, waarmee afgeweken kan worden van de wet als dit onredelijke gevolgen zou hebben, ontbrak in deze wet, ondanks advies daartoe van de Raad van State. Een amendement van Pieter Omtzigt (CDA) voor een hardheidsclausule werd na afraden door staatssecretaris van Financiën Joop Wijn in afgezwakte vorm aangenomen.[d][8]

Direct in 2006 waarschuwde de Algemene Rekenkamer voor mogelijke problemen met de inrichting van het toeslagensysteem: "Het zal lastig en kostbaar zijn om alle voorschotten in te vorderen en het risico bestaat dat kwetsbare groepen in financiële moeilijkheden worden gebracht door de keuze om achteraf te controleren".[22] De uitvoering werd in de beginjaren verder bemoeilijkt door een onrustig verlopen reorganisatie bij de Belastingdienst en veel nieuwe taken waardoor de werkdruk steeg.[23][e] Later bleek dat de Belastingdienst al vanaf 2004 een omstreden werkwijze hanteerde.[25] Zo werden toeslagen bij twijfel niet uitgekeerd of stopgezet.[26] In de media werd ook aandacht geschonken aan etnisch profileren, stopzetten van toeslagen en buitenproportionele terugvorderingen.[27]

Fraude bij gastouderbureausBewerken

In de jaren na de invoering van de kinderopvangtoeslag ontstonden er gastouderbureaus die fraude pleegden of faciliteerden. Ouders konden bijvoorbeeld hogere kosten declareren dan waarvan gebruikgemaakt was, zodat ouders geen eigen bijdrage betaalden. Ook schonken gastouders een deel van de inkomsten terug aan de ouders, zonder dat dit bij de Belastingdienst werd opgegeven.[8][28][29] Ouders vertrouwden daarbij vaak op de (onjuiste) informatie die een gastouderbureau gaf.

Een voorbeeld hiervan was het gastouderbureau De Appelbloesem waar de ouders hun DigiD-gegevens aan het gastouderbureau gaven om op deze manier de toeslag aan te vragen. In 2009 viel de FIOD hier binnen en in 2015 kreeg de directeur van het bureau een celstraf van anderhalf jaar vanwege oplichting en valsheid in geschrifte.[28][29] De aangesloten ouders moesten de volledige kinderopvangtoeslag terugbetalen. Dit gold ook voor wat ze ontvingen nadat ze weg waren bij De Appelbloesem.[8]

De Tweede Kamer nam in november 2010 een motie aan van Richard de Mos (PVV) om de schade te verhalen op het frauderende gastouderbureau in plaats van op ouders die te goeder trouw hadden gehandeld. Minister van Sociale Zaken Henk Kamp schreef in een reactie dat dit wettelijk niet mogelijk was en dat ouders privaatrechtelijk het gastouderbureau aansprakelijk konden stellen. Het gastouderbureau was op dat moment al een halfjaar failliet.[5]

De interpretatie dat alles terugbetaald moest worden bij fouten, ook al was dat op aanraden van het gastouderbureau, volgde volgens de Belastingdienst uit de wet. De Belastingdienst vroeg in 2009 advies hierover aan de landsadvocaat, Bert-Jan Houtzagers, die alles terugvorderen 'pleitbaar' noemde. Hij maande wel tot bedachtzaamheid rondom individuele feiten en omstandigheden.[30][31][32] De Belastingdienst besloot echter door te gaan met volledige terugvordering, aangemoedigd door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.[8]

De ouders van De Appelbloesem gingen tegen de naheffing in beroep, maar kregen ongelijk bij de Raad van State in 2012. Deze uitspraak bevestigde dat volledig terugvorderen mocht. Door het Ministerie van Financiën, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en de Belastingdienst werd dit echter geïnterpreteerd als dat het zou moeten. Uiteindelijk bevestigde een uitspraak van de Raad van State in juni 2016 dat terugvorderen inderdaad wettelijk moest.[8]

BulgarenfraudeBewerken

 
Staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (2010-2014)
  Zie Bulgarenfraude voor het hoofdartikel over dit onderwerp.

In april 2013 brachten afzonderlijk RTL Nieuws en KRO Brandpunt naar buiten dat een groep Bulgaren misbruik maakte van het Nederlandse toeslagensysteem. Een bende moedigde Bulgaren aan zich kort in te schrijven in Nederland en met terugwerkende kracht €6000-8000 zorg- en huurtoeslag aan te vragen. Doordat de Belastingdienst toentertijd pas na uitbetaling controleerde, waren de Bulgaren al weg wanneer de Belastingdienst de onterechte uitbetaling opmerkte.[33]

Boven op de Bulgarenfraude kwamen andere verhalen van toeslagenfraude en beweerde Abvakabo FNV ongefundeerd dat de totale toeslagenfraude anderhalf miljard euro bedroeg.[f][34] Tijdens het debat over de Bulgarenfraude ging staatssecretaris Frans Weekers mee in het verzoek van de Tweede Kamer voor strengere fraudebestrijding, maar waarschuwde dat "de goeden onder de kwaden zullen lijden". Uiteindelijk overleefde Weekers een motie van wantrouwen van Omtzigt waar, op SGP en ChristenUnie na, alle oppositiepartijen voor stemden.[8]

Aanvullende maatregelenBewerken

Om gehoor te geven aan de wens voor meer fraudebestrijding formeerden de Belastingdienst en het Ministerie van Financiën op 28 mei 2013 het Managementteam Fraude, bestaande uit topambtenaren. Het team, dat de opdracht kreeg meer focus op fraudebestrijding te leggen, richtte datzelfde jaar het Combiteam Aanpak Facilitators (CAF) op. Met facilitators werden personen of instellingen bedoeld die (vermoedelijk) fraude faciliteren, in het geval van kinderopvangtoeslag gastouderbureaus. Vervolgens deed het CAF dan onderzoek naar de toeslagaanvragers die hieraan verbonden waren.[8] Ook werd in juni 2013 de ministeriële commissie Aanpak Fraude opgericht onder leiding van minister-president Mark Rutte, die tot en met 2015 zou bestaan. In deze commissie werden een aantal uitgangspunten opgesteld voor fraudebestrijding door de rijksoverheid.[g] Daarnaast werd ook de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit ingevoerd.[8]

Deze maatregelen kwamen boven op afspraken uit het regeerakkoord van kabinet-Rutte I in 2010. Zo mochten toeslagen niet langer met terugwerkende kracht aangevraagd worden. Ook mochten ontvangers slechts één bankrekeningnummer opgeven voor het ontvangen van toeslagen. De invoering van de laatste maatregel leidde tot problemen, waarbij ruim 100.000 mensen hun toeslagen niet ontvingen. Vanwege deze problemen trad Weekers op 29 januari 2014 af en werd opgevolgd door Eric Wiebes.[35]

Hoewel de Algemene Rekenkamer in deze periode toejuichte dat de fraudebestrijding meer aandacht kreeg, wees de Rekenkamer ook op de beperkte middelen van de Belastingdienst. Ook wees het op de inherente fraudegevoeligheid van de wetgeving, waar niet de Belastingdienst maar het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid verantwoordelijk voor was.[22] Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer stelde dat de fraudemaatregelen onnodig waren, omdat de hoeveelheid fraude meeviel en "het systeem op zich goed werkte".[36]

CAF 11-zaakBewerken

Centraal in de toeslagenaffaire is de CAF 11 Hawaii-zaak komen te staan. Hoewel dit niet het eerste geval was waarin de problematiek zichtbaar was, was dit de zaak waarmee uiteindelijk de toeslagenaffaire bekend werd. CAF 11 Hawaii was het elfde onderzoek van het CAF, gericht op het gastouderbureau Dadim in Eindhoven. In september 2013 kwam er een melding binnen van de GGD Haaglanden bij de Belastingdienst dat er mogelijk iets niet klopte met de administratie van een gastouder.[37][h] De Belastingdienst merkte het gastouderbureau vervolgens in oktober 2013 aan met het vermoeden van fraude. Naar aanleiding hiervan werden in november 2013 in naam van de Belastingdienst zestien huisbezoeken afgelegd, waarbij diverse onregelmatigheden werden aangetroffen.[41][42] Op 21 mei 2014 controleerden inspecteurs ook de administratie van Dadim, waarna zij concludeerden dat de administratie niet op orde was.[8][14]

Tussen april en juli 2014 besloot de Belastingdienst de toeslagen van aangesloten ouders per 1 september stop te zetten en hen aan te merken als een "verhoogd risico" op fraude.[i][8][14][39] Veel ouders kwamen in de problemen doordat zij daardoor de kinderopvang niet meer konden betalen. Sommigen moesten daarom noodgedwongen de opvang beëindigen. Door de aanmerking "verhoogd risico" moesten ouders bewijsstukken aanleveren om te bewijzen dat zij recht hadden op de toeslag. De Belastingdienst maakte alleen niet duidelijk welke bewijsstukken ontbraken.[14] De Belastingdienst oordeelde dat de meeste ouders de kinderopvangtoeslag van het jaar 2014 en in sommige gevallen ook 2013 en 2012 moesten terugbetalen.[8] Na afwijzing dienden uiteindelijk 247 aangesloten ouders een bezwaarschrift in.

De afhandeling van deze bezwaarschriften duurde vijftien maanden in plaats van de wettelijk voorgeschreven zes weken.[8][j] Achteraf bleek dat de medewerkers van de Belastingdienst in deze periode de ouders vooringenomen behandelden. In februari 2016 diende daarom advocaat Eva González Pérez, die een grote groep ouders bijstond en tevens echtgenote was van de eigenaar van Dadim, een klacht in bij de Belastingdienst. In juni 2016 vond een gesprek plaats tussen González Pérez, de eigenaar van Dadim en de Belastingdienst. De eigenaar uitte in dit gesprek het vermoeden dat er sprake was van etnisch profileren, omdat bijna alle ouders een tweede nationaliteit hebben, wat de Belastingdienst ontkende.[39] De Belastingdienst beloofde beterschap bij de afhandeling en 120 van de 247 bezwaren werden (deels) gegrond verklaard.[8]

Ouders van wie de bezwaren afgewezen waren, spanden in totaal 116 rechtszaken aan. Bij de Raad van State kreeg González Pérez in maart 2017 in een zaak gelijk. Het ging hierbij om een ouder wie na stopzetting van toeslagen de kinderopvang niet meer kon betalen, maar om die reden de toeslag van het hele jaar moest terugbetalen. Ook oordeelde de Raad van State dat het groepsgewijs stopzetten van toeslagen, zoals gebeurd was bij CAF 11, niet mocht.[k]

Interne jurist Sandra Palmen van de afdeling Toeslagen zei op basis van deze uitspraak dat de Belastingdienst laakbaar gehandeld had.[45] Ze concludeerde dat onjuiste rechtsgronden, onzorgvuldigheid en "schenden van diverse rechtsbeginselen" de inhoudelijk sterke zaak deden kantelen.[44] Daarom adviseerde zij in een memo om niet verder te procederen en een vorm van compensatie te bieden, maar dit werd niet overgenomen door het managementteam.[l][8][46]

Na deze uitspraak vond er wederom overleg plaats tussen de Belastingdienst en González Pérez. Dit leidde echter niet tot een oplossing, waarna de rechtszaken voortgezet werden. Van de 116 rechtszaken werden er tien (deels) gegrond verklaard en deze bleven in overgrote meerderheid van de 43 hogere beroepen overeind. De ouders moesten uiteindelijk 539 van de 790 toeslagjaren terugbetalen, van gemiddeld 5.500 euro. De ouders kregen een betalingsregeling, behalve bij 35 ouders waar de Belastingdienst 'Opzet/Grote schuld' vaststelde.[8]

OnthullingenBewerken

Berichten over CAF 11Bewerken

Advocate Eva González Pérez had al in 2015 de Nationale ombudsman gevraagd onderzoek te doen naar de CAF 11-zaak. González Pérez was er ook in 2016 achter gekomen dat de Belastingdienst een bestand bijhoudt met tweede nationaliteiten.[51] In 2017 vroeg González Pérez daarom ook de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) om onderzoek te doen naar etnisch profileren bij de Belastingdienst. Echter kreeg González Pérez in juli 2017 te horen dat dit niet in behandeling werd genomen, omdat de directeur van de Belastingdienst zei dat hier geen sprake van was.[52] Daarnaast schakelde ze ook de hulp in van CDA-Kamerlid Pieter Omtzigt, die kort voor publicatie van het ombudsmanrapport Kamervragen stelde over de zaak.[53] Later raakte ook SP-Kamerlid Renske Leijten hierbij betrokken.[52] In 2018 begon Trouw en in 2019 in samenwerking met RTL Nieuws te publiceren over deze zaak.[52][54]

Op 9 augustus 2017 publiceerde de ombudsman het rapport Geen powerplay maar fair play over de CAF 11 Hawaii-zaak.[55] De ombudsman bekritiseerde de onevenredig harde aanpak van de ouders. In het bijzonder de onduidelijkheid over de bewijsstukken, de lange bezwaarprocedures en de stopzettingen voordat onderzoek voltooid was. Hij eiste excuses en deed de aanbeveling over te gaan tot compensatie. Hij vroeg om alle andere ouders ook langs de lat van de uitspraak van maart 2017 te leggen, waarna bleek dat vijf ouders net zo waren behandeld.[8] De publicatie van dit rapport kreeg in de landelijke media aandacht.[56][57]

In mei 2018 vroeg Omtzigt naar een rapport van een intern onderzoek over CAF 11, waarop Snel antwoordde dat dit niet heeft plaatsgevonden. Enkele maanden later vroeg Omtzigt hier opnieuw om, ditmaal specificerend dat het om een evaluatierapport ging, waarop Snel deze naar de Kamer zond.[58] Op basis van het rapport en een dan ongepubliceerde memo concludeerde Trouw dat de ouders bewust tegengewerkt werden. In de Tweede Kamer ontstond vervolgens ophef over het vermeende achterhouden van het rapport en de memo, die de Belastingdienst pas vond na publicatie van Trouw.[8]

Tijdens rechtszaken in september 2018 betoogde González Pérez dat de Belastingdienst telefoonnotities en een verslag van bevindingen, die zij van een klokkenluider had ontvangen, achterhield ondanks expliciete verzoeken deze te delen.[59][60] De Belastingdienst beweerde dat deze notities voor intern gebruik waren en niet van toegevoegde waarde waren voor de toekenning van toeslagen.[m][61]

Desalniettemin vroeg Snel de landsadvocaat om zich milder op te stellen in deze zaken.[62] Mede door deze mildheid mocht een ouder in een hoger beroep bij de Raad van State in april 2019 een nieuwe berekening inbrengen, waardoor de onbetaalde eigen bijdrage nog maar €115 in plaats van €1.042 bedroeg. In tegenstelling tot eerdere uitspraken van andere rechtbanken en de Raad van State zelf oordeelde de Raad van State dat het een "dusdanig klein verschil" bedroeg, dat niet de volledige kinderopvangtoeslag teruggevorderd hoefde te worden.[n][63]

Hoewel de Autoriteit Persoonsgegevens twee jaar eerder nog afzag van onderzoek, startte zij in 2019 wel een onderzoek naar etnisch profileren bij Belastingdienst.[51][64] Aanleiding hiervoor waren de eerdere klacht van González Pérez, de waarneming dat vrijwel alle gedupeerde ouders van Dadim een tweede nationaliteit hadden en een klacht van een gastouderbureau in Almere dat alleen de toeslagen van ouders van buitenlandse komaf stopgezet werden. In een reactie erkende de Belastingdienst dat ze de gegevens van de tweede nationaliteit nog onterecht hadden. Hoewel ze het niet volledig konden uitsluiten, gaven ze echter aan dat tweede nationaliteiten geen rol speelden bij fraudebestrijding. Volgens hen was het "meer gevolg dan oorzaak", omdat ouders met dezelfde tweede nationaliteit zich vaker aansloten bij hetzelfde gastouderbureau.[51] In het geval van het Almeerse gastouderbureau bleek later dat ook toeslagen van ouders zonder buitenlandse komaf tegelijkertijd stopgezet waren.[65][66]

In juni 2019 nam de Belastingdienst disciplinaire maatregelen tegen de klokkenluider die documenten lekte aan González Pérez.[67]

Omvang blijkt groterBewerken

In 2019 ontstond het beeld dat de problemen met toeslagen groter waren dan alleen de CAF 11-zaak. In maart 2019 kondigde Snel daarom al een onderzoek door de Auditdienst Rijk (ADR) aan met als doel om te achterhalen of deze problematiek ook speelde bij andere zaken van het CAF.[o] 8 juli 2019 berichtten ook Trouw en RTL Nieuws dat hoogstwaarschijnlijk duizenden vergelijkbaar gedupeerd waren.[69] Belangenvereniging voor ouders in de kinderopvang (BOinK) drong aan om ook te kijken naar eerdere zaken, waarvoor BOinK al sinds 2010 aandacht vroeg.[70][71] Kort na de publicaties opende de SP een meldpunt voor gedupeerden om te inventariseren hoe groot de problemen waren. Op basis van 280 klachten overhandigde de SP een zwartboek op 28 augustus 2019 aan staatssecretaris Menno Snel.[72]

Op 1 juli 2019 had Snel een "Adviescommissie uitvoering Toeslagen" ingesteld. Voormalig vicepresident van de Raad van State Piet Hein Donner was de voorzitter, waardoor het de bijnaam commissie-Donner kreeg. Verder bestond de commissie uit Willemien den Ouden en oud-staatssecretaris Jetta Klijnsma. Deze commissie had als taak advies uit te brengen over de wijze waarop de toeslagen beter kunnen en te beoordelen welke ruimte er is voor de afhandeling van de zaken in de toeslagenaffaire.[73]

Nadat de Raad van State de Belastingdienst eerder in zaken gelijk had gegeven in hun strenge fraudeaanpak, kwam de Raad van State hier in oktober 2019 op terug.[74] In tegenstelling tot eerdere uitspraken was de Raad van State van mening dat de Belastingdienst wel degelijk de beleidsvrijheid had om proportioneel terug te vorderen.[75] Daarbij liet de Raad ook de mogelijkheid open om dit met terugwerkende kracht toe te passen.

In november 2019 stuurde ook een oud-medewerker een brandbrief naar de Tweede Kamer. Hij handelde van 2014 tot en met 2016 bezwaren bij de afdeling Invordering van Belastingdienst / Toeslagen af. In de brandbrief schreef hij dat ouders onterecht hard werden aangepakt en de rechtsbescherming niet in orde was. Ook schreef hij dat hij dit meerdere keren had gemeld bij zijn leidinggevende, waarna er met deze informatie niets was gedaan.[76][p]

Na een vertraging van twee weken presenteerde de commissie-Donner een interim-rapport op 15 november 2019, wat alleen betrekking had op de CAF 11-zaak. Hierin leverden zij kritiek op de rechtspraak, Tweede Kamer en de Belastingdienst, die samen vormgaven aan wat zij "institutionele vooringenomenheid" noemden. Zij deed de aanbeveling over te gaan tot compensatie van de ouders in CAF 11.[8] Gelijktijdig werden alle documenten omtrent CAF en Managementteam Fraude vrijgegeven. In deze documenten gebruikten medewerkers uitspraken als "afpakjesdag"[q] en "license to disturb", wat wederom tot ophef leidde.[79]

Na de publicatie van het Donner-rapport kwam de ministerraad op 15 november bijeen. De Kamer had in een vorig debat een feitenrelaas verzocht over welke ambtenaar wanneer onrechtmatig had gehandeld. Tijdens de ministerraad werd besloten deze niet te verstrekken,[80] omdat volgens de raad "het handelen van betrokken ambtenaren niet tot in detail" gedeeld hoeft te worden.[81] Tijdens deze vergadering uitte minister Grapperhaus zijn zorgen of dit niet strijdig was met het recht op informatie van de Kamer.[82]

Aftreden staatssecretaris SnelBewerken

 
Staatssecretaris van Financiën Menno Snel (2017-2019)

Op 4 december 2019 werd in een debat vanwege de toeslagenaffaire een motie van wantrouwen tegen staatssecretaris van Financiën Menno Snel ingediend. Hij overleefde de motie met de steun van de coalitiepartijen en de oppositiepartijen GroenLinks, SGP en de eenmansfractie Van Haga.[83]

Leijten was enkele weken voor dat debat met een groep gedupeerde ouders naar een Belastingkantoor gegaan om de dossiers op te vragen en uit te zoeken waarom ze aangemerkt waren als fraudeur.[84] Een woordvoerder van het Ministerie van Financiën zegde dit toe en de ouders ontvingen hun dossiers op 10 december. De dossiers bevatten alle stukken die ook maar beetje betrekking hadden op die ouder; informatie over medewerkers of andere ouders werden om privacyredenen weggelakt.[85] De hoeveelheid zwartgelakte passages leidde tot ophef, onder de hashtag #afplakjesdag.[86] Ook was er onvrede over dat de dossiers geen antwoord gaven op de vraag waarom zoveel terugbetaald moest worden. De woordvoerder had hier al eerder voor gewaarschuwd, omdat daarvoor gekeken moest worden naar de wet en uitspraken van de Raad van State.[87]

Gelijktijdig met #afplakjesdag werd bekend dat de Belastingdienst nog tot juli 2019 onterecht kinderopvangtoeslagen stopzette, terwijl Snel had aangegeven dat dit in 2016 was gestopt.[88] Toen GroenLinks voor het debat op 18 december 2019 aangaf niet langer tegen een motie van wantrouwen te stemmen, stapte Snel tijdens dit debat op.[89] Bij zijn aftreden waarschuwde hij: "Er moet politiek ruimte blijven om fouten te maken, want echt, die zullen komen".[90] Hij werd opgevolgd door twee staatssecretarissen; Alexandra van Huffelen en Hans Vijlbrief (beiden D66). Van Huffelen werd verantwoordelijk voor de afdelingen Douane en Toeslagen van de Belastingdienst en daarmee voor de afwikkeling van de toeslagenaffaire.[91]

RapportenBewerken

Op 12 maart 2020 presenteerde de commissie haar eindrapport, Omzien in verwondering 2. Hierin deed de commissie de aanbeveling de ingestelde compensatieregeling voor de circa 300 slachtoffers uit te breiden naar andere ouders die "institutioneel vooringenomen zijn behandeld".[92]

Er kwam ook kritiek op de bevindingen van dit rapport. Zo werd de commissie verweten niet kritisch genoeg te zijn geweest op de rol van de Raad van State, waar Donner zelf toentertijd vicepresident van was.[93] Ook werd de commissie verweten politici buiten schot te houden, in het bijzonder Asscher.[3][94] Zo concludeerde Follow the Money dat de commissie conclusies trok in strijd met het eigen onderzoek.[3]

In juli 2020 overhandigde ook AP-voorzitter Aleid Wolfsen het rapport aan Van Huffelen. De AP beschreef de werkwijze van de Belastingdienst als onrechtmatig, discriminerend en onbehoorlijk. Specifiek vond de AP drie overtredingen; het verwerken van dubbele nationaliteit, het gebruiken van eerste nationaliteit voor risico-classificatiemodellen en het gebruiken van eerste nationaliteit voor opsporing van georganiseerde misdaad. De AP kwam tot de conclusie dat nationaliteit in deze context geen blijk gaf van ras of etnische afkomst en er daarom geen sprake was van etnisch profileren.[95] De AP vond alleen bewijs van extra controle op basis van tweede nationaliteit bij Bulgaarse toeslagaanvragers in 2014, vlak na de Bulgarenfraude.[96]

De AP beschreef ook in het rapport dat ze tegengewerkt werd door de Belastingdienst.[97] Op basis van dit rapport overweegt de AP nog een sanctie voor de Belastingdienst.[98]

Parlementaire ondervragingscommissie KinderopvangtoeslagBewerken

 
Leden van de parlementaire ondervragingscommissie (v.l.n.r.): Van Aalst, Leijten, Belhaj, Van Dam, Kuiken, Van der Lee, Van Wijngaarden en Van Kooten-Arissen
  Zie Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag voor het hoofdartikel over dit onderwerp.

In juli 2020 werd de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag ingesteld. Doel van deze commissie was uitvinden in hoeverre bewindspersonen op de hoogte waren van de toeslagenaffaire en waarom het tot 2019 duurde voordat dit erkend werd. De commissie verhoorde in november 2020 diverse betrokkenen, waaronder (voormalige) topambtenaren en bewindslieden. De commissie presenteerde haar rapport Ongekend Onrecht in december 2020. Daarin uitte de commissie kritiek op de Belastingdienst, het Ministerie van Sociale Zaken, het kabinet, de Raad van State en de Tweede Kamer zelf.

Op basis van het rapport trok voormalig minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Lodewijk Asscher op 14 januari 2021 zich terug als PvdA-lijsttrekker.[99] Een dag later besloot ook het kabinet-Rutte III af te treden. Minister van Economische Zaken en Klimaat Eric Wiebes stapte daarnaast per direct op.[100] Tevens kondigde het kabinet maatregelen aan om een toeslagenaffaire in de toekomst te voorkomen. Ook verruimde het kabinet de compensatieregeling.

Parlementaire enquêteBewerken

In februari 2021 stemde de Tweede Kamer in met een voorstel van SP-fractievoorzitter Lilian Marijnissen om alsnog een parlementaire enquête te houden. In deze enquête zullen ook de rol van de Kamer zelf, etnische vooringenomenheid en de rol van algoritmes onderzocht worden. Ook zal gekeken worden naar hoe de fraudeaanpak doorwerkte op andere overheidsdiensten. De verhoren voor deze enquête zouden voor de zomer van 2022 moeten plaatsvinden.[101]

De tijdelijke commissie Fraudebeleid en Dienstverlening werd op 8 juli 2021 opgericht om de enquête voor te bereiden. De commissie bestaat uit Salima Belhaj (voorzitter, D66), Michiel van Nispen (ondervoorzitter, SP), Ingrid Michon-Derkzen (VVD), René Peters (CDA), Senna Maatoug (GroenLinks) en Sylvana Simons (Bij1).[102]

GevolgenBewerken

Ook kinderombudsman Margrite Kalverboer reageerde op de toeslagenaffaire. Door het niet meewegen van de belangen van de kinderen handelde de Belastingdienst volgens de kinderombudsman in strijd met het Verdrag inzake de rechten van het kind.[103]

PolitiekBewerken

71% van de burgers die meededen aan een peiling gepubliceerd in maart 2021 gaven aan dat hun vertrouwen in de overheid negatief is beïnvloed door de toeslagenaffaire en bijna tweederde kreeg daardoor ook minder vertrouwen in de politiek.[104] Ondanks dat het kabinet vlak voor de verkiezingen van 2021 vanwege de toeslagenaffaire aftrad, werd het geen thema in de campagne. Wel werd de grote hoeveelheid voorkeursstemmen op Renske Leijten (SP) en Pieter Omtzigt (CDA) toegeschreven aan hun rol in het onder de aandacht brengen van de toeslagenaffaire.[105]

StrafrechtelijkBewerken

Aangiften tegen BelastingdienstBewerken

Op 28 november 2019 lieten Kamerleden Leijten, Omtzigt en Farid Azarkan de juridische ondersteuning van de vaste Kamercommissie voor Financiën de mogelijkheden voor strafvervolging van staatssecretaris Snel en zijn ambtenaren onderzoeken.[8][106] Rond diezelfde tijd was er ook binnen de ambtenarij van de Belastingdienst een roep naar disciplinaire en rechterlijke maatregelen tegen betrokken leidinggevenden.[107] Na het opstappen van Snel gaf minister Hoekstra op 12 januari 2020 aan geen aanwijzingen te zien van strafbaar handelen door de Belastingdienst.[108] Op aandringen van de Tweede Kamer besloot Hoekstra toch een extern bureau te vragen de informatie nog eens te beoordelen op strafbaarheid.[109] Op basis van dit onderzoek deed het Ministerie van Financiën op 19 mei 2020 alsnog aangifte tegen de Belastingdienst met betrekking tot het ambtsmisdrijf knevelarij en beroepsmatige discriminatie in de periode van 2013-2017.[110][r]

Op 7 januari 2021 maakte het OM bekend niet over te gaan tot strafrechtelijk onderzoek, omdat het na een beoordeling niet kwam tot een strafrechtelijke verdenking. Het OM wees ook op de strafrechtelijke immuniteit van de Belastingdienst als onderdeel van de Staat, waar ook diens ambtenaren onder vallen die het voorgeschreven beleid uitvoerden. Het OM stelde dat de foutieve behandeling van de ouders te wijten was aan bestuurlijke en politieke keuzes, waarvoor verantwoording afleggen thuishoort in het politieke domein.[113][114] Verschillende advocaten van gedupeerde ouders kondigden aan een artikel 12-procedure in te zetten om alsnog het OM te dwingen over te gaan tot strafrechtelijke vervolging.[111]

Aangiften tegen bewindsliedenBewerken

Twintig gedupeerde ouders, vertegenwoordigd door Vasco Groeneveld, deden op 12 januari 2021 aangifte tegen betrokken bewindslieden Van Ark, Hoekstra, Wiebes, Snel en Asscher. Volgens Groeneveld hadden deze bewindslieden zich schuldig gemaakt aan een ambtsmisdrijf en nalatigheid.[115] Op 3 februari 2021 volgde ook een aangifte door tachtig gedupeerde ouders, opnieuw vertegenwoordigd door Groeneveld, tegen Mark Rutte.[116] Procureur-generaal van de Hoge Raad Jos Silvis, verantwoordelijk voor vervolging van (voormalige) bewindslieden, gaf het advies niet over te gaan tot vervolging. Volgens hem waren er geen aanknopingspunten voor strafrechtelijk onderzoek.[117] Minister van Justitie en Veiligheid Ferd Grapperhaus gaf namens de regering aan dit advies over te nemen.[118]

OverigeBewerken

D66-Europarlementariër Samira Rafaela verzocht in februari 2021 de Europese Commissie een strafprocedure te starten tegen Nederland. Volgens haar was er in de toeslagenaffaire sprake van institutioneel racisme strijdig met Europese wetten en verdragen.[119]

Na het lekken van notulen van de ministerraad in april 2021 besloot het kabinet aangifte te doen van het lekken van staatsgeheime (zeer geheime) documenten.[120][121] De rijksrecherche vond echter onvoldoende bewijs om over te gaan tot vervolging.[122] Volgens PVV-leider Geert Wilders bleek uit deze notulen dat het kabinet bewust en onterecht documenten achterhield voor de Tweede Kamer. Daarom verzocht Wilders de voorzitter van de Tweede Kamer om het kabinet strafrechtelijk te vervolgen.[123] Het verzoek werd door een Kamermeerderheid verworpen.[124]

In een reconstructie concludeerden RTL Nieuws en Trouw in juni 2021 dat drie (oud-)topambtenaren wisten van de memo Palmen, terwijl ze tijdens hun parlementaire ondervragingscommissie dit hadden ontkend.[125] Meerdere advocaten die gedupeerde ouders bijstonden besloten daarom tegen topambtenaren aangifte te doen wegens meineed.[126][127]

BelastingdienstBewerken

 
Kantoor van de Belastingdienst in Amsterdam

Naar aanleiding van de toeslagenaffaire vonden er verschillende veranderingen plaats binnen de Belastingdienst. Zo werd het werk van het CAF in 2020 stilgelegd.[128] Minister Wopke Hoekstra besloot dat de afdelingen Toeslagen en Douane losgekoppeld werden van de rest van de Belastingdienst.[129] Vanuit de Tweede Kamer en de medewerkers van de Belastingdienst kwam er kritiek op dit volgens hen overhaaste plan, in het bijzonder omdat de ICT-afdeling en bijbehorende systemen gedeeld worden door de drie afdelingen.[130][131] De directeur-generaal van de Belastingdienst, Jaap Uijlenbroek, vertrok in januari 2020 na een verschil van inzicht met minister Hoekstra over deze 'ontvlechting'.[132] Hiervoor kwamen nu drie nieuwe directeurs-generaal, één voor elke nu losgekoppelde afdeling.[133] Ook het hoofd van de FIOD, Hans van der Vlist, die onderdeel uitmaakte van het Managementteam Fraude, stapte op verzoek van het ministerie op.[134][s]

Uit een enquête van de FNV eind 2019 bleek dat de toeslagenaffaire bijdroeg aan een slechte werksfeer bij de Belastingdienst.[136] De werksfeer werd verder onder druk gezet door de aangifte die Van Huffelen deed tegen de Belastingdienst en het gedwongen ontslag van de bij de Belastingdienst geliefde Van der Vlist.[137] Meerdere keren kwamen ook berichten van medewerkers op het intranet van de Belastingdienst naar buiten, waarin onvrede geuit werd over de top van de Belastingdienst.[138][139] Medewerkers van de Belastingdienst werden na de toeslagenaffaire ook vaker agressief bejegend en bedreigd.[140] Ondanks de toeslagenaffaire bleef de Belastingdienst populair voor werkzoekenden,[141] hoewel een vervanger voor Van der Vlist als directeur van de FIOD lange tijd niet lukte.[142]

Op verzoek van de Tweede Kamer werden in maart 2020 twee raadspersonen aangesteld, bij wie medewerkers van de Belastingdienst melding konden maken van misstanden. Een tussenrapportage in november 2020 bevatte 44 meldingen, waarvan het merendeel klaagde over "onjuiste beeldvorming over de Toeslagenaffaire". De raadspersonen achtten dat deze signalen "niet van enige grond ontbloot zijn".[8][143]

SlachtoffersBewerken

De gevolgen voor gedupeerde ouders varieerden sterk. De geschatte mediaan van de geleden schade was €30.000, maar er waren gevallen bekend uiteenlopend van €87 tot meer dan €150.000.[10][144]

Naast financiële schade hadden sommige gedupeerde ouders ook last van persoonlijke en/of psychische problemen. Door schulden verloren gedupeerde ouders hun huis of door de stress hun baan.[145] Eén ouder pleegde zelfmoord vanwege terugvorderingen van tienduizenden euro's.[146] Volgens belangenorganisatie Boink vertrokken sommige gedupeerde ouders ook naar het buitenland.[147] Om gedupeerde ouders met dit soort problemen bij te staan, vroeg Van Huffelen Slachtofferhulp om hulp.[148] Daarnaast kregen gedupeerden extra hulp vanuit de gemeenten.[149] Het kabinet heeft aangegeven nog op zoek te zijn naar oplossingen voor ouders die hun huis of baan hierdoor kwijt zijn geraakt of kampen met psychische problemen.[150]

Naast de gedupeerde ouders zijn er naar schatting 70.000 kinderen van deze ouders getroffen.[19]

Sommige eigenaren van gastouderbureaus kwamen ook in de problemen. Zij liepen door geldnood van ouders omzet mis of besloten afstand te doen van hun bureau.[151][152] Door overleg en rechtszaken proberen meerdere gastouderbureaus ook een compensatie te krijgen.[151]

CompensatieBewerken

 
Staatssecretaris van Financiën Alexandra van Huffelen (2020-)

Al in juni 2019 wilde Snel overgaan tot compensatie van gedupeerde ouders in de CAF 11-zaak. Het kabinet vreesde echter precedentwerking en besloot het rapport van de commissie-Donner af te wachten.[153] Ook wilden zowel het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als het Ministerie van Financiën dat de ander de compensatie zou betalen.[154] Uiteindelijk kregen de ouders in de CAF 11-zaak compensatie in december 2019.[155]

De commissie-Donner kwam in maart 2020 met aanbevelingen voor de compensatie van gedupeerde ouders waar sprake was van institutionele vooringenomenheid. Een dag daarna kwam staatssecretaris Van Huffelen met een uitgebreidere compensatieregeling ter waarde van een half miljard euro, waar ook ouders onder vielen waarbij geen sprake was van institutionele vooringenomenheid. Voor de compensatie was een wetswijziging nodig en werd er een speciale afdeling, Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen, in het leven geroepen.[2][156] Omdat de uitbetaling van compensatie traag verliep, drong de SP succesvol aan op een kerstuitkering van €750, die in december 2020 uitbetaald werd aan ongeveer 16.000 gedupeerde ouders.[13][157][158]

Naar aanleiding van het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie kondigde Van Huffelen op 22 december 2020 aan dat alle gedupeerde ouders een compensatie van €30.000 krijgen, de geschatte mediane geleden schade. Dit zou plaatsvinden binnen vier maanden, waarvoor de hersteloperatie uitgebreid werd.[150] Ouders van wie de schade hoger lag dan €30.000, kunnen aanspraak maken op een hogere vergoeding bij de daarvoor ingestelde Commissie Werkelijke Schade.[159] Om het compensatietraject te versnellen, werd er slechts licht getoetst op het recht op schadevergoeding. Daarom achtte Van Huffelen het waarschijnlijk dat ook frauderende ouders een schadevergoeding ontvingen.[10]

Tot onvrede van de Beroepsvereniging Bewindvoerders Wsnp (BBW) gaf de Belastingdienst aan €20.000 van dit bedrag te zullen innen voor zover er sprake was van een belastingschuld.[160] Na deze ophef kondigde Van Huffelen aan de €750 miljoen aan schulden van gedupeerde ouders bij de Belastingdienst en publieke instellingen kwijt te schelden.[161][162][163] Nadat private schuldeisers een oproep van Van Huffelen om ook schulden kwijt te schelden negeerden, besloot Van Huffelen in april en mei 2021 op aandringen van de Tweede Kamer die schulden over te nemen.[164][165][166]

Het compensatietraject verliep niet zonder problemen.[167] Honderden ouders kregen een onterechte afwijzing voor de compensatie, omdat de Belastingdienst niet de informatie van voor 2012 had meegenomen in de lichte toets.[168] Ook deelde de Belastingdienst met deurwaarders een onjuiste lijst van ouders waar na een aflossingspauze schulden weer geïnd mochten worden.[169]

De 70.000 kinderen van gedupeerde ouders krijgen, afhankelijk van leeftijd, tussen 1500 en 7500 euro compensatie. 8.000 ex-partners van gedupeerde ouders, die daarmee niet vielen onder de 30.000-regeling, krijgen 10.000 euro en komen in aanmerking voor Commissie Werkelijke Schade. De 20.000 gedupeerden met andere toeslagen krijgen het onterecht gevorderde bedrag terug plus 30% compensatie.[19]

Hervorming toeslagensysteemBewerken

Vanaf 2014 werd er gewerkt aan het hervormen van de kinderopvangtoeslag.[154][170] Zo kwam het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met een plan om de toeslag niet langer over te maken naar de ouders, maar direct naar de opvangbureaus.[171] Hiermee zou de uitvoering van deze toeslag overgeheveld worden van de Belastingdienst naar de Dienst Uitvoering Onderwijs.[172] Dit werd gesteund door de ambtenaren van dit ministerie en aanvankelijk ook door staatssecretaris Van Ark. Staatssecretaris Snel was tegen de wijziging omdat er te veel risico's aan zouden zitten. Later keerde Van Ark zich ook tegen dit plan, onder andere door het gebrek aan politieke steun.[171]

Naar aanleiding van het onthullen van de toeslagenaffaire ontstond in zowel de Tweede Kamer als het kabinet de hernieuwde wens om het toeslagensysteem te hervormen. Op verzoek van een motie van Eppo Bruins (CU) en Steven van Weyenberg (D66) kwam Van Huffelen met een rapport met beleidsopties om het toeslagenstelsel te hervormen.[173] Omdat kabinet-Rutte III aan het einde van de kabinetsperiode kwam, werd besloten de keuze hiervoor door te schuiven naar een volgend kabinet.[174]

BestuursrechtBewerken

Op het handelen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tijdens de toeslagenaffaire kwam veel kritiek.[5][175][176] Na het rapport van de parlementaire ondervragingscommissie kondigde de voorzitter van de Afdeling, Bart Jan van Ettekoven, aan dat de Afdeling oude zaken zou doorlichten op disproportionele gevolgen voor burgers.[177][178] De Afdeling kondigde in februari 2021 een reflectieprogramma aan over de rol van de Afdeling in de kinderopvangtoeslagzaken dat afgerond moet zijn in november 2021.[179]

Ook de Landelijk Overleg Vakinhoud Bestuursrecht publiceerde een reflectie op het handelen van lagere bestuursrechters in de toeslagenaffaire.[180] In dit rapport leverden ze kritiek op hun eigen handelswijze, maar wezen ook op de rol van de wetgever en de Afdeling. Volgens voorzitter van de Raad voor de rechtspraak Henk Naves mocht men in dit rapport een excuses lezen.[181]

In januari 2021 nam de Tweede Kamer een motie van Omtzigt aan om de Commissie van Venetië onderzoek te laten doen naar de rechtstaat en het bestuursrecht in Nederland.[182]

VariaBewerken

BronvermeldingBewerken