Kabinetsformatie in Nederland

proces om te komen tot een kabinet in Nederland
Actuele informatie Voor actuele informatie, zie:
Kabinetsformatie Nederland 2023-'24

Kabinetsformatie in Nederland is het proces van regeringsformatie van een Nederlands kabinet, bestaand uit ministers en staatssecretarissen. De meeste kabinetsformaties vinden plaats na Tweede Kamerverkiezingen, maar deze kunnen ook tussentijds plaatsvinden.

Beoogde 19 fractievoorzitters bijeen tijdens de kabinetsformatie van 2021-'22 om een verkenner aan te wijzen.

Voor de manier waarop een formatie plaatsvindt bestaan geen wettelijke bepalingen. Alleen het ontslaan van een zittend kabinet en het benoemen van een nieuw kabinet door het staatshoofd is vastgelegd in de Grondwet en de regel dat nieuwe bewindslieden een eed of belofte van trouw op de Grondwet afleggen. Door de eeuwen heen zijn er wel regels van staatsrechtelijk gewoonterecht ontstaan, die regelmatig zijn gewijzigd. De belangrijkste daarvan is dat het kabinet het vertrouwen moet hebben van de meerderheid van het parlement, de zogeheten vertrouwensregel. Voldoende steun is ook nodig om wetten aan te nemen.

Kabinetsformatie 1952, formateur Louis Beel ontvangt de vier fractieleiders.

De formatie valt onder te verdelen in drie fases. Tijdens de verkennende fase onderzoekt een verkenner of informateur welke politieke partijen een kabinet willen vormen. In de daaropvolgende informatiefase wordt onder leiding van een informateur onderhandeld over het toekomstige beleidsprogramma van het kabinet, vastgelegd in een regeerakkoord. Tijdens de formerende fase worden onder leiding van een formateur de portefeuilles verdeeld en worden ministers en staatssecretarissen gezocht. Als een fase mislukt, kan teruggegaan worden naar een vorige fase. De bewindspersonen worden vervolgens door de koning(in) beëdigd en krijgen een overdracht op hun ministerie.

Verloop bewerken

 
Spotprent kabinetsformatie 1908: formateur Theo Heemskerk heeft alleen nog zichzelf op het oog voor zijn kabinet. Zijn ploeg werd met 2025 dagen het langstzittende Nederlandse kabinet ooit.

Kabinetsformaties vinden doorgaans plaats na Tweede Kamerverkiezingen. Formaties kunnen ook tussentijds plaatsvinden na een kabinetsval. Sinds 1972 is het conventie dat er geen kabinetswissel plaatsvindt zonder verkiezingen. Een kabinet kan na een val tijdens een formatie wel gelijmd worden of gedeeltelijk voortgezet worden als rompkabinet.[1]

Het verloop van de formatie na verkiezingen valt grofweg op te delen in drie fasen: verkennende, construerende (ook bekend als informatiefase) en formatiefase.[2] In deze fasen worden afspraken gemaakt over de vier p's: welke partijen meedoen aan kabinet, welk programma het kabinet heeft, wat de portefeuilleverdeling is over de partijen en tenslotte welke personen toetreden tot het kabinet.[3] Als het een formatie na kabinetsval betreft, worden vaak niet alle stappen doorlopen.

De formatie vindt primair plaats tussen de Tweede Kamerfracties. De Eerste Kamer heeft daar doorgaans geen rol in. De Eerste Kamer is wel nodig voor wetten en de vertrouwensregel, maar wordt geacht zich daarin terughoudend op te stellen. Desalniettemin komt het in de praktijk voor dat de Eerste Kamervoorzitter wordt geraadpleegd of dat er contact is met Eerste Kamerfracties.[4] De koning(in) heeft sinds 2012 formeel geen rol in de formatie, maar wordt daarover wel met regelmaat geïnformeerd.

Verkenningsfase bewerken

De dag na de verkiezingen vergaderen de beoogde fracties, hoewel de uitslag dan nog niet definitief is en pas twee weken later de nieuwe Kamer geïnstalleerd wordt. De beoogde fractie kiest dan de fractievoorzitter, wat in de meeste gevallen de lijsttrekker is. Vaak wordt dan besproken wat de inzet is voor de formatie.[5] Een dag later komen de beoogde fractievoorzitters bijeen om een verkenner aan te wijzen. Het gebruik is dat de grootste partij een verkenner voordraagt. De verkenner heeft vervolgens de taak te inventariseren bij alle partijen met welke partijen programmatische onderhandelingen kunnen beginnen.[6] Aan het begin en aan het einde van de opdracht houdt de verkenner - net als later de (in)formateur - een persconferentie.[7] De verkenner maakt een verslag, waarin de verkenner een aanbeveling doet voor het vervolgproces. Dit verslag wordt met de verkenner besproken in het debat over de verkiezingsuitslag, wat zo snel mogelijk na installatie van de nieuwe Kamer plaatsvindt.

Op een later moment in de formatie, bijvoorbeeld nadat onderhandelingen tussen partijen mislukt zijn, kan er behoefte zijn aan een nieuwe verkenning. Dit wordt dan uitgevoerd door een informateur.

Informatiefase bewerken

In de informatiefase wordt een of meerdere informateurs aangewezen. Het is gebruikelijk dat de nieuwe informateur(s) nog een gesprek voert met de voorganger(s). Daarna beginnen gesprekken met een combinatie van partijen waarmee op basis van de verkenning een regeringscoalitie gevormd kan worden. Onderwerpen van de onderhandelingen zijn doorgaans het regeringsprogramma en de verdeling van de posten. Het resultaat hiervan is een conceptregeerakkoord, dat de informateur opneemt in het eindverslag. De informateur beveelt hierin ook een formateur aan. Over het conceptregeerakkoord vindt alvorens de formateur benoemd wordt een debat plaats in de Tweede Kamer waar de fracties hun mening over kunnen geven.

Als de onderhandelingen geen resultaat opleveren, kan de informateur zijn opdracht teruggeven. Er wordt dan op basis van adviezen een nieuwe informateur benoemd.

Formatiefase bewerken

Zodra de beoogde coalitiepartners een conceptregeerakkoord zijn overeengekomen, wordt een formateur benoemd met als opdracht een kabinet te formeren. Doorgaans is dit de beoogde minister-president. Al voor de formatie hebben partijen contact gezocht met potentiële bewindspersonen binnen hun partij. De formateur benadert in deze fase, in overleg met onderhandelaars van de toekomstige coalitie, de kandidaat-ministers en kandidaat-staatssecretarissen.

 
Formateur Mark Rutte ontvangt beoogd minister en vicepremier Lodewijk Asscher tijdens de kabinetsformatie van 2012.

Na het aanvaarden van een kandidatuur wordt er onderzoek gedaan naar de dossiers over de kandidaat-bewindspersoon in het justitieel documentatieregister, bij de AIVD en bij de Belastingdienst. Vervolgens vindt een gesprek plaats tussen de kandidaat en de formateur, waarbij gevraagd wordt of er mogelijke beletselen zijn om de functie te aanvaarden. Nevenfuncties moeten worden beëindigd en zakelijke belangen moeten op afstand gezet worden. Na afloop van het gesprek bevestigt de kandidaat schriftelijk wat besproken is aan de formateur. Na afronding van alle gesprekken bespreekt de formateur het verslag met de fractievoorzitters van de beoogde coalitie en informeert de minister-presidenten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.[8]

Het voornemen is om voor de kabinetsformatie van 2023-'24 na de gesprekken met de formateur hoorzittingen door de Tweede Kamerleden te houden met de beoogde bewindspersonen.[9]

Constituerend beraad bewerken

  Zie constituerend beraad voor het hoofdartikel over dit onderwerp.

Als de nieuwe ministersploeg compleet is, komen de kandidaat-ministers bijeen in het constituerend beraad. Tijdens deze vergadering worden afspraken gemaakt over procedurele zaken zoals de portefeuilleverdeling, vervangingsregeling, profiel van het kabinet en de eenheid van kabinetsbeleid. Er kunnen opmerkingen gemaakt worden over het regeerakkoord en er wordt gesproken over de regeringsverklaring.[10] Als uit het constituerend beraad geen bezwaren komen, brengt de formateur eindverslag uit.[11]

Benoeming en beëdiging bewerken

Zoals vastgelegd in artikel 43 en 46 van de Grondwet, neemt de koning(in) de koninklijke besluiten waarin de ontslagaanvraag van vertrekkende bewindspersonen wordt geaccepteerd en nieuwe bewindspersonen worden benoemd. De oude minister-president contrasigneert de ontslagen en de nieuwe minister-president de benoemingen. Daarmee nemen ze de ministeriële verantwoordelijkheid voor deze besluiten op zich. Bewindspersonen die reeds deel uitmaakten van het vorige kabinet worden niet opnieuw beëdigd, maar geen ontslag verleend.[12] De nieuwe bewindspersonen zweren of beloven , zoals vastgelegd in artikel 49 van de Grondwet, vervolgens trouw aan de koning(in), het Statuut voor het Koninkrijk en de Grondwet, en leggen ten overstaan van de koning(in) een zuiveringseed af. Sinds 2012 wordt dit op televisie uitgezonden.[13]

 
Bordesscène van het kabinet-Biesheuvel I op Paleis Huis ten Bosch na de kabinetsformatie 1971.
 
Premier Mark Rutte (links) ontvangt na afloop van de kabinetsformatie 2010 de sleutel van het Torentje van afscheidend premier Jan Peter Balkenende (rechts)

Het is gebruik sinds 1971 dat na beëdiging de nieuwe ministersploeg samen met de koning(in) gefotografeerd wordt tijdens de 'bordesscène'.[14] Na afloop gaan de ministers naar hun departement waar de officiële overdracht plaatsvindt. Zo overhandigd de minister van Financiën de sleutel van de schatkist en krijgt de nieuwe premier de sleutel van de werkkamer in het Torentje. Er wordt door beide ministers een proces-verbaal van overdracht getekend.[15]

 
Premier Ruud Lubbers tijdens het debat over de regeringsverklaring na de kabinetsformatie van 1986.

Enkele dagen later vindt de eerste ministerraad plaats, waar als eerste agendapunt de conclusies van het constituerend beraad worden opgevoerd. In de ministerraad wordt ook de regeringsverklaring besproken en uiteindelijk vastgesteld.[16] Meestal binnen twee weken na beëdiging spreekt de minister-president de regeringsverklaring uit en volgt daarover een debat. Het debat is het eerste moment waarop de Kamer zich kan uitspreken over het vereiste vertrouwen in het kabinet (de ongeschreven vertrouwensregel). Als in dat debat geen motie van wantrouwen wordt aangenomen, is de formatie volledig voltooid.[17]

Bureau Kabinetsformatie bewerken

De verkenners, informateurs en formateurs worden ondersteund door het 'Bureau Kabinetsformatie'. Dit bestaat uit twee raadsadviseurs van het ministerie van Algemene Zaken, de directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst (RVD), twee secretarissen en een intendant. Zij worden voor de duur van de formatie gedetacheerd bij de griffier van de Tweede Kamer en zijn geen verantwoording schuldig aan Algemene Zaken. Onder het 'Bureau Kabinetsformatie' valt ook het 'Bureau Woordvoering Kabinetsformatie', wat tijdens de formatie mededelingen doet. Ook dit is gedurende de formatie afgescheiden van de RVD.[18] Aan het einde van de formatie wordt het Bureau Kabinetsformatie opgeheven en het archief worden ondergebracht bij Algemene Zaken.[15]

Historische ontwikkeling bewerken

Het proces van kabinetsformatie kent z'n achtergrond in de Grondwetswijziging van 1848. Voor die tijd waren de ministers vooral dienaren van de koning. Het proces is sindsdien sterk veranderd, mede omdat het grotendeels niet vastgelegd is in de Grondwet. In het bijzonder was er sprake van parlementarisering: het parlement kreeg een steeds grotere rol.[19]

Aanvankelijk had het staatshoofd alsnog een grote rol in de formatie. Na de Luxemburgse kwestie in 1868 werd de vertrouwensregel bevestigd en kon de koning geen kabinet meer vormen tegen de wens van de meerderheid van de Tweede Kamer.[20] Dit werd nogmaals bevestigd in 1939, toen het kabinet-Colijn V al bij de regeringsverklaring weggestemd werd. Dit kabinet was door formateur Hendrikus Colijn zonder overleg met de Kamer samengesteld.[19]

Vanaf koningin Wilhelmina werd het praktijk dat het staatshoofd advies vraagt aan de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer, de vicepresident van de Raad van State en eventueel de ministers van staat. Vanaf 1946 werden ook alle fractievoorzitters in de Tweede Kamer door het staatshoofd om advies gevraagd.[19]

Naar aanleiding van de adviezen wees het staatshoofd een formateur aan. Tot 1963 was het gebruikelijk dat de formateur op eigen houtje het kabinet samenstelde en een regeerakkoord redigeerde. In 1951 werd de informateur geïntroduceerd, waarmee het staatshoofd steeds meer op afstand kwam te staan. De formateur werd gaandeweg slechts verantwoordelijk voor het selecteren van de bewindspersonen.[19]

In 1970 nam de Tweede Kamer de motie-Kalfschoten aan, waarmee de Kamer zelf een formateur kan voorstellen die het staatshoofd dan benoemt. Van die mogelijkheid is echter nooit gebruik gemaakt. In 2012 - wegens onvrede over de rol van koningin Beatrix tijdens de kabinetsformatie van 2010 - werd het Reglement van Orde van de Tweede Kamer gewijzigd waardoor de Kamer de (in)formateur aanwees. Daarbij kwam ook het gebruik om een verkenner aan te wijzen voor installatie van de Kamer, hoewel dit niet geregeld is in het Reglement.

Kritiek bewerken

Over de gang van zaken van een formatie en de werking van regeerakkoorden in de parlementaire praktijk, is bij elke formatie kritiek, ook uit wetenschappelijke hoek. Volgens politicoloog Carla van Baalen kunnen deze klachten onderverdeeld worden in drie categorieën: gebrek aan dualisme, democratisch tekort en de spelregels.[21]

Dualisme bewerken

De kabinetsformaties zijn sinds 1946 monistischer geworden, in plaats van de dualistische verhoudingen die tussen de Tweede Kamer en het kabinet beoogd zijn. Het regeerakkoord is in die jaren steeds meer opgesteld in overleg met de Tweede Kamerfracties van de coalitiepartijen. Zij committeren zich daarmee vooraf aan de afspraken en zijn daarom minder kritisch tegenover het kabinet.[22] Gesuggereerde alternatieven hiervoor zijn regeerakkoorden op hoofdlijnen, een minderheidskabinet of een extraparlementair kabinet.

Democratisch tekort bewerken

Kritiek op de formatie richt zich ook op democratisch tekort. Kiezers hebben invloed op welke partijen in de Kamer komen, maar hebben geen invloed op welke partijen vervolgens in kabinet toetreden. Zo is er een zwak verband tussen verkiezingsuitslagen en de formatie. Verliezende partijen kunnen tijdens deze formatie toetreden tot een kabinet, terwijl winnende partijen de oppositie in gaan.[23]

Een voorstel om het tekort te verkleinen, is een gekozen formateur. De formateur wordt dan tegelijk met de Tweede Kamerverkiezingen verkozen door kiezers. Dit werd onder meer aanbevolen door de staatscommissie-Cals/Donner (1971) en staatscommissie parlementair stelsel (2018), maar juist weer afgewezen door de staatscommissie-Biesheuvel (1985) en de commissie-De Koning (1993).[24]

Een groot deel van de beloften uit de doorberekeningen van de verkiezingsprogramma's van het Centraal Planbureau komt overeen met het uiteindelijke regeerakkoord. Een aantal aspecten vallen wel vaak anders uit. Burgers krijgen beloofde lagere belastingen nooit, terwijl bedrijven deze onverwachts wel krijgen. De uitgaven van de overheid vallen hoger uit, behalve het onderwijs. Regeerakkoorden nivelleren meer en geven ook meer uit aan uitkeringsgerechtigden. Mogelijke verklaringen hiervoor zijn dat een kabinet goed van start wil gaan waarbij de koopkracht van alle groepen in Nederland vooruitgaat, dat bij het onderhandelen alle partijen iets willen binnenhalen wat opgelost wordt met hogere uitgaven wordt en verliesaversie.[25]

De kabinetsformatie wordt gezien als ontransparant. De daadwerkelijke onderhandelingen vinden doorgaans plaats achter gesloten deuren.[26]

Spelregels bewerken

Een van de spelregels die Van Baalen identificeerde is voortvarendheid; er moet zo kort mogelijk een demissionair kabinet zitten.[27] Kabinetsformaties in Nederland duren echter langer dan in andere landen.[28] De langste formatie was de kabinetsformatie van 2021-'22 die 299 dagen duurde. De duur van formaties wordt beïnvloed door of het na verkiezingen plaatsvindt, hoeveel partijen er zijn en hoe gefragmenteerd de uitslag is.[28] Een langere formatie heeft geen invloed op de stabiliteit van een kabinet.[29][30]

Zie ook bewerken

Externe link bewerken

Bronnen bewerken

Referenties bewerken

  1. Kabinetswisselingen zonder verkiezingen. Parlement.com. Geraadpleegd op 8 maart 2024.
  2. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 105.
  3. Bootsma 2017, pp. 22-23.
  4. Bovend'Eert, Paul, De Eerste Kamer en de kabinetsformatie: afzijdig of betrokken?.
  5. Van Baalen & Van Kessel 2012, pp. 30-31.
  6. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 103.
  7. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 88.
  8. Van Baalen & Van Kessel 2012, pp. 230-231.
  9. Keultjes, Hanneke, Hoe ministers in de dop al naar hoorzitting Kamer gaan voordat een nieuw kabinet op het bordes staat. Het Parool (31 januari 2024). Geraadpleegd op 31 januari 2024.
  10. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 237.
  11. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 243.
  12. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 245.
  13. Nieuwe ministers kabinet-Rutte II beëdigd. parlement.com (5 november 2012). Gearchiveerd op 24 juni 2021. Geraadpleegd op 19 juni 2021.
  14. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 254.
  15. a b Van Baalen & Van Kessel 2012, pp. 257-258.
  16. Van Baalen & Van Kessel 2012, p. 263.
  17. Van Baalen & Van Kessel 2012, pp. 265-266.
  18. Van Baalen & Van Kessel 2012, pp. 16-17.
  19. a b c d Baalen, Carla van, De kabinetsformatie en de instituties: 1. De Tweede Kamer (11 april 2011).
  20. Historische ontwikkeling kabinetten. Parlement.com. Geraadpleegd op 8 maart 2024.
  21. Van Baalen 2003, p. 7.
  22. Van Baalen 2003, pp. 7-12.
  23. Otjes, Simon; Stiers, Dieter, Regeringswissels en electorale verantwoording. Stuk Rood Vlees (2 maart 2021). Gearchiveerd op 9 juni 2021. Geraadpleegd op 9 juni 2023.
  24. Gekozen minister-president of formateur. Parlement.com. Geraadpleegd op 8 maart 2024.
  25. Bolhuis, Wimar (18 oktober 2018), Elke formatie faalt. Brooklyn. ISBN 9789492754080.
  26. Verheijen, Mark, De kabinetsformatie is het zwarte gat van ons staatsrecht. De Limburger. Gearchiveerd op 2 april 2021. Geraadpleegd op 2 april 2021.
  27. Van Baalen 2003, p. 12.
  28. a b Meer, Tom van de, Waarom duren formaties zo lang?. Stuk Rood Vlees (25 augustus 2017). Gearchiveerd op 9 juni 2021. Geraadpleegd op 9 juni 2021.
  29. Meer, Tom van de, Langere formatie, (in)stabielere regering?. Stuk Rood Vlees (10 augustus 2017). Gearchiveerd op 9 juni 2021. Geraadpleegd op 9 juni 2021.
  30. Meer, Tom van de, Lange formatie, stabieler kabinet? Economen slaan plank mis (21 september 2017). Gearchiveerd op 9 juni 2021. Geraadpleegd op 9 juni 2021.
Zie de categorie Kabinetsformatie in Nederland van Wikimedia Commons voor mediabestanden over dit onderwerp.