Wikipedia

Exceptieve toetsing

Binnen het Nederlands recht houdt de exceptieve toetsing in dat algemeen verbindende voorschriften (avv's) door de bestuursrechter[1] kunnen worden getoetst aan algemene rechtsbeginselen. Wanneer een (bestreden) besluit is gebaseerd op een avv dat naar het oordeel van de rechter[1] met een algemeen rechtsbeginsel in strijd is, dan kan de rechter[1] het avv bij de beoordeling van dat besluit buiten toepassing laten of onverbindend achten.

Kwestieuzer is de toetsing wanneer het te beoordelen besluit zich stoot aan een wet in formele zin. Immers, in artikel 120 Grondwet is bepaald dat de rechter niet in de beoordeling treedt van de grondwettigheid van wetten en verdragen. Op 1 maart 2023 overwoog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het toetsingsverbod er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg staat dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht.[2]

Dit laat onverlet dat aanleiding kan bestaan een wettelijke bepaling buiten toepassing te laten, indien sprake is van bijzondere omstandigheden waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden en die de toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.

Achtergrond bewerken

In het arrest Landbouwvliegers van 16 mei 1986[3] oordeelde de Hoge Raad,[4]

dat geen rechtsregel eraan in de weg staat dat de rechter een [...] niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onverbindend en in verband daarmee de vaststelling en uitvoering daarvan onrechtmatig kan oordelen op de grond dat sprake is van willekeur in dier voege dat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dit orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde uitvoeringsbesluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moeten worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen, terwijl zowel de aard van de wetgevende functie als de positie van de rechter in ons staatsbestel, zoals deze mede in artikel 11 Wet Algemene Bepalingen tot uiting komt, meebrengen dat hij ook overigens bij deze toetsing terughoudendheid moet betrachten. Voorts zullen gebreken in de motivering van het desbetreffende voorschrift of van de bepaling waarop het voorschrift is gegrond op zichzelf niet tot onverbindendheid leiden.

Het arrest is van belang gebleken voor de toetsing van algemeen verbindende voorschriften aan rechtsbeginselen. Mede naar aanleiding van dat arrest zijn een aantal ongeschreven algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

In het arrest Aujeszky van 18 februari 2005[5] formuleerde de Hoge Raad de regel dat de burgerlijke rechter een onverbindendheidsoordeel van de hoogste bestuursrechter moet volgen:[4]

Indien een bestuursorgaan dat die regeling heeft uitgevaardigd of met de uitvoering daarvan is belast in een bestuursrechtelijke procedure als partij betrokken was, en een burger, ongeacht of hij al dan niet partij was in de bestuursrechtelijke procedure, zich beroept op de in die procedure uitgesproken onverbindendheid van de regeling, is de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uitmaakt in een daarna volgend civielrechtelijk geding daaraan gebonden in die zin dat deze zich niet op het standpunt kan stellen dat de regeling in de civielrechtelijke procedure voor verbindend moet worden gehouden. [...] Dit uitgangspunt voorkomt [...] dat de burgerlijke rechter en de bestuursrechter tot verschillende oordelen over dezelfde vraag komen. Dit moet uit een oogpunt van rechtsbescherming van de burger weliswaar worden aanvaard indien de bestuursrechter in een procedure waarin deze burger niet was betrokken, een regeling wel verbindend heeft geacht [...]

Kortom: een door de hoogste bestuursrechter uitgesproken onverbindendverklaring heeft derdenwerking.[6] Acht een bestuursrechter het aangevallen voorschrift wel verbindend, dan heeft zijn oordeel geen derdenwerking.[7]

In het arrest Aujeszky overwoog de Hoge Raad verder,

dat van een bestuursorgaan verwacht mag worden dat het, als de hoogste bestuursrechter een regeling onverbindend heeft geacht, hetzij het daarheen leidt dat alsnog een verbindende regeling wordt tot stand gebracht, hetzij zich ook in andere gevallen aan de uitspraak van die hoogste rechter houdt.

Sillen (2010) merkt op dat uit deze overweging niet valt af te leiden dat het bestuursorgaan een onverbindend verklaard voorschrift moet intrekken.[8]

Rechtsontwikkeling bewerken

Exceptieve toetsing van lagere regelgeving bewerken

Het leerstuk van exceptieve toetsing is uitvoerig onderzocht door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ("de Afdeling").

In een conclusie van 22 december 2017[9] betoogde staatsraad advocaat-generaal Widdershoven:

De bestuursrechters dienen een algemeen verbindend voorschrift exceptief te toetsen aan zowel materiële als formele algemene rechtsbeginselen en dienen het voorschrift buiten toepassing te laten of onverbindend te achten [11] als het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De willekeursluis van het arrest Landbouwvliegers (1986) dient daarbij niet langer als extra horde te fungeren.

[...]

De intensiteit van de rechterlijke (exceptieve) toetsing van algemeen verbindende voorschriften aan algemene rechtsbeginselen, is afhankelijk van de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid [...]. Daarbij gelden vier vuistregels: [...]

In vier uitspraken van 1 juli 2019[12] ging de Centrale Raad van Beroep hierin mee. Met de beperking "dat enkele strijd met [...] formele beginselen niet kan leiden tot het onverbindend verklaren van een algemeen verbindend voorschrift." In dat geval kan de bestuursrechter een algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend uitvoeringsbesluit om die reden vernietigen.

Aldus vonniste ook de Afdeling op 12 februari 2020,[13] én: "Als het vaststellende orgaan bij het voorbereiden en nemen van een algemeen verbindend voorschrift de negatieve gevolgen daarvan voor een bepaalde groep uitdrukkelijk heeft betrokken en de afweging deugdelijk heeft gemotiveerd, voldoet deze keuze aan het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel en beperkt de toetsing door de bestuursrechter zich in het algemeen tot de vraag of de regeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016)."

In een conclusie van Wattel en Widdershoven van 7 juli 2021[14] is in algemene zin ingegaan op de toetsing door de bestuursrechter van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. Daarin kwam de toetsing van wetten in formele zin, van lagere wetgeving, van beleidsregels en van beschikkingen aan de orde. In de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, heeft de Afdeling een algemeen kader geformuleerd voor toetsing van beschikkingen aan het evenredigheidsbeginsel.[15] In een conclusie van 16 februari 2022[16] is staatsraad advocaat-generaal Wattel ingegaan op de toetsing van lagere wetgeving aan het evenredigheidsbeginsel.

Op 18 mei 2022 volgden conclusies van de staatsraden advocaat-generaal Widdershoven[17][18] en Snijders[19][20] over de toetsing van beleidsregels respectievelijk wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel.

Tegen toetsing van een ministeriële regeling zag de Afdeling in een arrest van 1 maart 2023 geen principiële beletselen.[22]

In een conclusie van 10 november 2023 adviseerde raadsheer advocaat-generaal R.H. de Bock om af te stappen van de zeer terughoudende rechterlijke toetsing van buitenwettelijke beleidsregels.[23] Beleidsregels, ongeacht of zij ‘binnenwettelijk’, of ‘buitenwettelijk’ zijn, moeten in het vervolg ‘gewoon’ worden getoetst aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en wat betreft het evenredigheidsbeginsel aan de hand van de criteria ‘noodzakelijkheid’, ‘geschiktheid’ en ‘evenwichtigheid’.[24] De Bock adviseerde de bestuursrechter om een ruimere invulling te geven aan de dringende reden dan tot nu toe is gedaan.

Exceptieve toetsing van formele wetten bewerken

Advocaat-generaal Snijders was specifiek ingegaan op de toetsing van wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel.[25] In de daarop gewezen uitspraken van 1 maart 2023 — ECLI:NL:RVS:2023:772[26] en ECLI:NL:RVS:2023:852[27] — sloot de Afdeling bestuursrechtspraak toetsing aan de Grondwet om principiële redenen uit,[28][21] maar achtte contra-legemtoepassing onder voorwaarden wel mogelijk:[4]

9.11. De Hoge Raad heeft in het Harmonisatiewetarrest onder meer overwogen dat het de rechter vrijstaat om in bepaalde (groepen van) gevallen een wetsbepaling buiten toepassing te laten op de grond dat toepassing van die bepaling in verband met daarin niet verdisconteerde omstandigheden in strijd zou komen met een fundamenteel rechtsbeginsel. In latere arresten (zie de hiervoor vermelde arresten Bosentan[29] en laatstelijk Binnenvaartschip)[30] heeft de Hoge Raad dit zo geformuleerd, dat indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, aanleiding kan bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.

9.12. De Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven hebben de contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht bij wetsbepalingen in dezelfde bewoordingen aanvaard (zie bijvoorbeeld voormelde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 19 juli 2017[31] en voormelde uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 29 maart 2022)[32].

9.13. Ook de Afdeling sluit zich hierbij aan. Daarbij wijst zij erop dat de niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden verschillend van aard kunnen zijn. Ten eerste kunnen die omstandigheden gelegen zijn in het handelen van het bestuursorgaan bij de uitvoering of de toepassing van de wettelijke bepaling, zoals aan de orde was in de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 18 februari 1975, ECLI:NL:CRVB:1975:ZB0069 en ECLI:NL:CRVB:1975:1, en de zogenoemde "doorbraakarresten" van de Hoge Raad van 12 april 1978, ECLI:NL:HR:1978:AC2432, ECLI:NL:HR:1978:AM4447 en ECLI:NL:HR:1978:AX3264. Ten tweede kan het gaan om gevolgen van de toepassing van de wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien.

9.14. Bij de vraag of ruimte bestaat voor contra-legemtoepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht hoeft niet altijd eerst te worden nagegaan of sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle in de afweging van de wetgever zijn verdisconteerd. Denkbaar is immers dat direct al duidelijk is dat de door de belanghebbende gestelde bijzondere omstandigheden niet meebrengen dat toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege dient te blijven. In een dergelijke situatie behoeft de vraag of de gestelde bijzondere omstandigheden wel of niet (volledig) door de wetgever zijn verdisconteerd, geen afzonderlijke beantwoording.

Derdenwerking? bewerken

In ECLI:NL:CBB:2022:618 was beroep ingesteld door één appellante. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven achtte de TVL[33] in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat ten onrechte een voorziening ontbrak voor "ondernemers zoals appellante, die geen omzet hebben gemaakt vóór 15 maart 2020." Het College oordeelde,[4] dat "de vaststelling dat in een regeling ten onrechte een bepaalde voorziening ontbreekt, niet [kan] leiden tot het onverbindend verklaren van een bepaling uit die regeling. Het College acht het om die reden geraden voor ondernemers zoals appellante, de in artikel 2.1.2, derde lid, van de TVL genoemde voorwaarden buiten toepassing te laten. Een afwijzend besluit mag daardoor voor de betrokken groep ondernemers niet op die bepaling worden gebaseerd."

Samenvattend bewerken

Het bestaande stelsel roept vanwege zijn houtje-touwtjekarakter vrij complexe afstemmingsproblemen op.[34]

De bestuursrechter[1] toetst een algemeen verbindend voorschrift exceptief aan zowel materiële als formele algemene rechtsbeginselen. Hij laat het voorschrift buiten toepassing — of verklaart het onverbindend — als het daarmee in strijd is.

Een wettelijke bepaling kan alleen dan buiten toepassing worden gelaten, indien sprake is van een zwaarwegende omstandigheid die niet door de wetgever is voorzien.

Een onverbindendverklaring die is uitgesproken door een hoogste bestuursrechter heeft op grond van het arrest Aujeszky[5] — in beginsel[6] — derdenwerking bij de burgerlijke rechter.

Een voorbeeld van contra legem cassatie is het Box 3 "Kerstarrest" van de Hoge Raad d.d. 24 december 2021,[35] waarin de Hoge Raad sub 3.5 overwoog,

dat, ook met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die de wetgever toekomt, in redelijkheid niet kan worden gezegd dat het sinds 2017 geldende forfaitaire stelsel de uit artikel 1 EP[36] voortvloeiende proportionaliteitstoets kan doorstaan. Er bestaat niet een redelijke verhouding tussen de belangen die de wetgever heeft willen dienen met dat stelsel en de ongelijkheid die wordt veroorzaakt door de vormgeving die de wetgever heeft gekozen voor de verwezenlijking van dat doel. [...]

De Hoge Raad vernietigde — contra legem — de bestreden uitspraken en verminderde de onrechtmatige belastingaanslagen.

Chronologisch overzicht bewerken

Voetnoten bewerken

  1. ↑ a b c d bij bezwaar: het bestuursorgaan — ECLI:NL:RVS:2021:590
  2. ↑ ECLI:NL:RVS:2023:772 en ECLI:NL:RVS:2023:852.
      Zie Toetsingsrecht voor het hoofdartikel over dit onderwerp.
  3. ↑ ECLI:NL:HR:1986:AC9354
  4. ↑ a b c d Opmaak (vetgedrukt) toegevoegd.
  5. ↑ a b ECLI:NL:HR:2005:AO4257
  6. ↑ a b Schutgens (2006), p.99: "tenzij er sprake is van juridische ‘nova’".
  7. ↑ Sillen 2010, pp. 121-122.
  8. ↑ Sillen 2010, pp. 153-154.
  9. ↑ ECLI:NL:RVS:2017:3557
  10. ↑ Schutgens 2009, pp. 9-10.
  11. ↑ In afdeling 2.6 bespreekt Widdershoven de terminologische verschillen tussen 'buiten toepassing laten' , 'onverbindend achten' en 'onverbindendverklaren' , en verwijst daarbij naar Schutgens 2009.[10]
  12. ↑ ECLI:NL:CRVB:2019:2016, ECLI:NL:CRVB:2019:2017, ECLI:NL:CRVB:2019:2018 en ECLI:NL:CRVB:2019:2019
  13. ↑ ECLI:NL:RVS:2020:452, overweging 6
  14. ↑ ECLI:NL:RVS:2021:1468
  15. ↑ "De intensiteit van de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel hangt [...] van zoveel factoren af, dat het om een glijdende schaal gaat waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend toegepast moeten kunnen worden. [...] De intensiteit [...] wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. [...] Als de (on)evenredigheid van het bestreden besluit tussen partijen in geschil is en dat besluit in zoverre (mede) op een beleidsregel berust, dan toetst de bestuursrechter, al dan niet uitdrukkelijk, ook de evenredigheid van de beleidsregel. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 (slot) van de Awb."
  16. ↑ ECLI:NL:RVS:2022:516
  17. ↑ ECLI:NL:RVS:2022:1440
  18. ↑ Raad van State (inzake Widdershoven) 2022.
  19. ↑ a b ECLI:NL:RVS:2022:1441
  20. ↑ Raad van State (inzake Snijders) 2022.
  21. ↑ a b Raad van State 2023.
  22. ↑ ECLI:NL:RVS:2023:828 sub 7.3: Het vorenstaande betekent dat het onverkort toepassing geven aan het bepaalde in de artikelen 34, vierde en vijfde lid, en 35, derde en vierde lid, van de Regeling in dit geval in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb..[21]
  23. ↑ ECLI:NL:CRVB:2023:2086
  24. ↑ Heinrich 2023.
  25. ↑ [Art. 3:4 lid 1 Awb] staat niet in de weg aan toetsing van een gebonden bevoegdheid als deze bevoegdheid wordt gegeven in lagere wetgeving. Die toetsing kan dan eventueel plaatsvinden langs de weg van exceptieve toetsing van die wetgeving. Als de gebonden bevoegdheid wordt gegeven in een wet in formele zin en het gaat om een geval waaraan door de wetgever niet is gedacht (dus: sprake is van niet in de wet verdisconteerde omstandigheden) staat art. 3:4 lid 1 Awb evenmin aan toetsing daarvan in de weg, omdat dan contra legem toepassing van rechtsbeginselen en ongeschreven recht mogelijk is. In de overblijvende gevallen staat, als gezegd, het toetsingsverbod van art. 120 Grondwet al aan toetsing in de weg.[19]
  26. ↑ ov. 9.11. e.v.
  27. ↑ ov. 7.4.
  28. ↑ 9.9. De (grond)wetgever buigt zich op dit moment over de vraag of het toetsingsverbod in zijn huidige vorm gehandhaafd moet blijven . [...] De Afdeling acht het niet aangewezen de gedachtevorming door de (grond)wetgever te doorkruisen. [...] Dit betekent dat er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling onvoldoende aanleiding is om het toetsingsverbod anders uit te leggen dan tot nu toe in de jurisprudentie is gedaan.
    9.10. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het toetsingsverbod er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg staat dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Aangezien de Wko een wet in formele zin is, kan artikel 1.3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wko daarom niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
  29. ↑ ECLI:NL:HR:2014:3679
  30. ↑ ECLI:NL:HR:2018:729
  31. ↑ ECLI:NL:CRVB:2017:2622
  32. ↑ ECLI:NL:CBB:2022:134
  33. ↑ Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19
  34. ↑ Schutgens 2017, p. 97.
  35. ↑ ECLI:NL:HR:2021:1963
  36. ↑ "EP" = Eerste Protocol bij het EVRM
Overgenomen van "https://nl.wikipedia.org/w/index.php?title=Exceptieve_toetsing&oldid=67046738"